第一章  绪论

一、计划编制的工作背景

2021年，新常态下的国内经济下行压力依然较大，土地的保障任务仍然艰巨。土地政策在继续坚持最严格的耕地保护和节约集约用地制度的前提下，将重点围绕去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的经济任务，着力于统筹增量、挖掘存量、优化结构，持续为供给侧结构性改革发力，确保我国的社会经济始终沿着创新、协调、绿色、开放、共享的发展道路前进。为实现建设用地总量控制和减量化管理，自2021年始，将在目前开展的“多规合一”和城市开发边界划定试点的工作基础上，逐步研究出台基于生态保护红线、永久基本农田红线、城市开发边界的国土空间治理和管控政策，进一步健全国土空间用途管制制度，在此基础上整合现有空间规划，构建新型的国土空间规划体系。同时，不断改进土地利用计划指标管理，将开发强度指标作为约束性指标分解到各县行政区，控制建设用地总量。配合宏观经济供给侧结构性改革，实现减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构的适应性和灵活性的要求，未来土地供应的方向为补短板，重点保障创新驱动发展战略、大力推进大众创业万众创新，支持培育发展新产业、新业态发展用地；土地供应的重心将放在调控区域经济平衡、倒逼土地利用方式转型、引导土地利用结构优化、促进土地用途混合布局等方面；建设用地的结构优化、闲置用地处置、低效用地再开发将成为未来满足发展用地需求的主要途径。落实中央关于严格耕地保护及生态文明建设的要求，2021年将会继续加大永久基本农田划定、保护和建设的力度，稳步推进土地整治工作。进一步深化管控性保护、激励性保护、建设性保护相结合的耕地保护机制。完善耕地占补平衡制度，耕地占补平衡将更加注重空间均衡、生态效应，探索建设占用耕地补充责任的多元化实现途径，推进补充耕地的跨区域国家统筹。完善耕地保护目标责任考核机制。选择一些区域开展系统性、整体性、协同性的全面创新改革试验，探索系统改革的有效机制、模式和经验是党中央、国务院对当前改革工作提出的新要求。在重点实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度三项改革试点时，将更加重视相关土地制度改革之间的系统性和关联性，与土地相关的财税、金融领域的改革将协同推进。当前我国经济社会发展进入新阶段，居民消费结构逐步升级，产业结构调整和城镇化进程进一步加快，社会经济发展对土地资源的需求日益增大，土地资源的瓶颈制约作用日趋突出。但从近几年来土地市场的运行情况来看，土地资源的配置效率还与社会经济发展的要求不相适应，主要表现在：在总量上，建设用地总量增长迅速，耕地流失速度过快；在结构上，建设用地的结构欠合理，三产业之间配置不均衡，居住与生产的比例不协调；在空间上，城市土地利用与城市的用地发展方向、环境发展目标等不相适应，各区域自身的发展无序和区域间发展的不协调；在供应时间上，与市场供求矛盾的运动方向不一致，往往土地大量投放市场的时候恰恰是最需要控制的时候，造成市场供求失衡，土地配置效率低下；在供地方式上，反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格机制还没有形成，大量的建设用地还通过划拨或协议出让方式进行供应；在供应门槛上，土地市场准入机制不健全，盲目投资、低水平重复建设的现象还大量存在，导致土地利用效率不高。因此，如何合理配置有限的城市土地资源，发挥土地的最佳使用效率，在满足市场各方面用地需求的同时又不会造成城市的蔓延和无序的扩张，就成为目前土地管理部门最为关心的问题。

根据《国有建设用地供应计划编制规范（试行）》（国土资发〔2010〕117号）等文件的相关要求，丹江口市人民政府开始着手编制国有建设用地供应计划。丹江口市人民政府为有效实施土地利用总体规划和土地利用年度计划，科学安排区域内国有建设用地供应，特编制《丹江口市2021年度国有建设用地供应计划》，深入贯彻落实政府的土地供应管理政策。

二、计划编制的目的及意义

（一）目的

规范管理国有建设用地是做好自然资源管理工作的重要措施。供地计划是否合理，对落实一个地区的国民经济和社会发展规划、土地利用年度计划以及城市的功能分区与布局有直接影响，也会影响到国家土地管理法规政策的落实和土地参与宏观调控的效果。

为全面贯彻落实党的十九届四中、五中全会精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，立足于保护资源、保障发展，控制总量、盘活存量，促进土地节约集约高效利用，有效实施土地利用总体规划、土地利用年度计划和城市规划，进一步深化供给侧结构性改革、优化土地供应空间布局、严格保护耕地、推进绿色发展、服务改善民生和服务区域协调发展等，保障丹江口市经济社会可持续发展以及2021年丹江口市的重点建设项目的实施。根据国土资源部《国有建设用地供应计划编制规范（试行）》（国土资发〔2010〕117号）文件的相关要求，为有效实施土地利用总体规划和土地利用年度计划，科学安排国有建设用地供应，特编制《丹江口市2021年度国有建设用地供应计划》，深入贯彻落实政府的土地供应管理政策。

（二）意义

《丹江口市2021年度国有建设用地供应计划》是做好丹江口市国有建设用地供应计划与土地利用年度计划衔接的重要环节，是落实国民经济和社会发展规划、土地利用年度计划以及城市的功能分区与布局的重要依据，也会影响到国家土地管理法规政策的落实和土地参与宏观调控的效果。具体意义体现在： 

    1、编制国有建设用地供应计划有利于规范、加强国有建设用地集约节约利用。目前各地以过度消耗土地资源为代价的传统发展方式普遍存在，部分行业和领域超标准用地、浪费土地的情况依然突出。经过多年高速发展，在我国城镇化刚刚步入中期阶段的时候，许多城市资源环境承载能力已明显减弱，水土资源不足、土地污染等问题相继凸显。我国已经到了必须在发展中加快提质增效升级的关键时期，粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走，也走不通了。采取有力措施，大力推进土地节约集约利用，既是我国特殊土地国情的根本要求，也是特定发展阶段的现实选择。

2、编制国有建设用地供应计划是增强政府调控能力的重要手段之一。编制和实施国有建设用地供应计划，是政府实施主动供地制度并通过土地供应主动参与社会经济宏观调控的必然要求。通过认真分析土地市场供求状况，编制实施科学合理的土地供应计划并予以公开，可以充分发挥计划对土地市场的调控和引导作用，一方面可以实现土地供应总量的控制，有利于实施以供给决定需求的土地供应政策，增强政府运用土地政策调控经济运行的主动性，优化土地利用结构，促进土地集约利用。

另一方面，使投资者可以通过土地供应计划信息对市场前景进行正确的分析，形成正确的心理预期，从而达到调控自身投资行为的目的，保证土地市场和房地产市场公开、安全、平稳运行。同时，科学制订土地供应计划也是保护耕地，防止城市无序扩张，实现耕地总量动态平衡基本国策的重要途径。

3、编制国有建设用地供应计划是实施土地利用总体规划和城市总体规划的重要措施。土地利用总体规划和城市规划是土地供应计划编制的重要依据，反过来，土地供应计划的实施又保证了土地利用总体规划和城市规划的实施，这主要表现为以下几个方面：一是中期和年度土地供应计划出让土地的用地性质是依据土地利用总体规划、城市总体规划、分区规划和法定图则来确定的，由于其是土地供应的执行计划，可操作性较强，它的实施直接保证了城市规划的实施。二是通过土地开发供应计划保证重点发展区域的开发、政府通过土地供应计划来合理分配资金投向，并按照规划的要求组织土地出让，确保重点发展区域基础设施适度超前建设，以此来引导城市开发方向。

4、编制国有建设用地供应计划是解决目前土地供应中存在问题的重要抓手。随着我国土地有偿使用制度的逐步推进，土地市场体系基本建立，市场机制的基础性作用开始得以发挥，但与其他要素市场的发展相比，土地市场的发展还处在初级阶段，反映资源稀缺程度的价格形成机制还远没有建立，土地供应机制和配置效率还与社会经济发展的要求不相适应。编制土地国有建设用地供应计划能确保土地供应的规范化、制度化、科学化，是解决目前土地供应中存在问题的重要抓手。

三、计划编制的范围及期限

（一）范围

根据《国有建设用地供应计划编制规范（试行）》（国土资发〔2010〕117号）的要求，丹江口市国有建设用地供应计划的编制范围为丹江口市行政辖区内计划期供应的全部国有建设用地。

（二）期限

丹江口市国有建设用地供应计划的计划期为一年，计划年度为每年1月1日至12月31日。丹江口市2021年国有建设用地计划期限为2021年1月1日至2021年12月31日。

四、计划编制的理论基础

（一）经济学理论

1、供给和需求理论

供给和需求是经济学中两个关键的概念。需求是指人们对某种物品或劳务在一定时空条件下有购买力的需要。

由于有购买力的限制，它是一个有限的量，其数量的多寡与商品或者劳务的价格密切相关。一般来说，在其他条件不变的情况下，消费者对某种商品或者劳务的需求量和它们的价格成相反的方向变化。市场上的商品价格越高，需求量就越少；反之，价格越低，需求量就越多。需求是价格的减函数，因此，需求曲线是从左上方向右下方倾斜。供给是指在一定时空条件下，生产者或者厂商因付出一定代价而愿意并能够提供的商品或劳务的数量。供给既然是有代价的，其数量同商品或者劳务的价格就密切相关，市场的实际情况表明，在其他情况不变的情况下，某种商品或劳务的价格越高，其供给量就越多；反之，其供给量就越少。厂商的供给量和商品或劳务的价格呈现同方向的变化。供给是价格的增函数，因此，供给曲线是从左下方向右上方倾斜。

S

S

D

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图1-1  一般商品供求均衡模型

 

按照需求规律，价格越高，需求量越少；价格越低，则需求量越大。而从供给规律来看，价格越高，供给量越大；价格越低，供给量越少。但无论如何，最终总有一个买者和卖者共同接受的价格，即需求价格和供给价格相等的价格。则在这个价格下，需求量就等于供给量，市场处于均衡状态，这时的价格称为均衡价格，交易量称为均衡交易量。在需求和供给已定时，均衡价格和均衡交易量是确定的；而当需求和供给发生变化时，均衡价格和均衡交易量也发生相应的变化。

以上所讲的供给和需求曲线是在社会生产完全竞争条件下的供给曲线，而由于土地不是单纯的商品，一方面，土地经济供给量不是由生产商决定的，而是由土地所有者决定的，在我国城市土地所有者是国家，由政府代理土地所有权，政府供给土地的目标并不是仅追求经济利润的最大化，而主要是为了满足社会主义建设发展的需要和保障最广泛的公民利益。虽然在适当的范围内土地需求量增加，价格上升，人们就会加大对未利用地的挖潜；当土地需求量减少时，价格下降，人们就会放弃使用一部分土地，毕竟土地资源是有限的，在土地需求量增加而导致价格增加时，供给量可以增加，但是不会像普通商品那样由于社会生产的大量转移而增加，而只是增加到与需求量相等时就会停止，使价格仍保持提高后的水平。另一方面，土地不是一般的商品或者说劳动产品，它首先是一种稀缺资源而且数量有限，即一国、一级政府供给土地的上限是当地的土地资源总量，若超过这个总量，即使需求量再大、价格再高，也无地可供。该理论是丹江口市国有建设用地供需平衡分析的理论基础。

2、生产函数理论

生产函数是表示产量与生产要素组合之间的关系的函数，是经济学分析中广泛使用的概念。人类的经济活动包括消费、生产、交换和分配，而生产在这其中起决定性的作用。企业的本质特征就是要组织生产。企业从事生产必须要有诸多投入，劳动、资本、土地是任何生产活动的最基本投入，称为生产三要素。企业用这些生产要素的一定组合来进行生产，为了使生产达到最大的经济效果，需要解决两个问题：一是投入要素怎样组合才是最优，二是产品产量怎样组合才是最优。在管理经济学中，这些问题是通过对生产函数的分析和寻找最优解来解决的。生产函数(The Production Function)，是指在一定技术条件下各种生产要素投入量的组合与所能生产的最大生产量之间的对应关系，反映了生产过程中投入和最大可能产出之间的技术关系。考虑多种要素：劳动力、资本、土地和企业家才能等对产出的影响。这种技术关系即可表达为：

式中：Q代表产量；L代表投入的劳动，K代表投入的资本，N代表投入的土地，E代表企业家才能。

需要指出的是，生产函数中的产量，是指一定的投入要素组合所可能生产的最大的产品数量，也就是说，生产函数所反映的投入与产出之间的关系以企业经营管理得很好、一切投入要素的使用都非常有效为假设的。另外，一个生产体系的投入、产出关系取决于该生产体系中诸要素的技术水平，所以，技术的任何改进，都会导致产生新的投入、产出关系，从而产生新的生产函数。

当我们从城市经营的角度考虑问题时，城市的一切产品，包括物质产品、劳务产品的生产都直接或间接地使用土地这一基本生产要素，因而，如果把城市看作一个企业的话，可以用城市GDP来表征这个企业的产出，国有建设数量则是一个重要的生产要素，可以说城市经济发展水平与国有建设用地需求之间存在密切的关系，因此，文中根据城市社会、经济发展与土地利用之间的内在规律，进行国有建设用地需求量的预测分析，生产函数理论是其重要的理论基础之一。

（二）城市用地增长理论

1、经济增长理论

在传统经济增长理论中，土地是不可或缺的生产要素之一，也是C-D生产函数中的重要变量。从世界经济发展的历程来看，随着现代高科技的不断发展，经济增长对土地需求的依赖程度有逐步减少的趋势，但对于我国这样一个发展中的大国来说，工业化和城市化的道路还很漫长，近年来，虽然农业对耕地资源的依赖程度越来越低，但城市建设用地总量与城市经济总量却呈同步增长的趋势，这一事实说明，在快速的工业化阶段，建设用地对非农业经济增长的贡献不可忽视。通过估算含有建设用地变量的经济增长函数的具体形式，可以测算出一定时期内建设用地扩展对经济总量的边际贡献率与总贡献份额，建立建设用地需求预测模型。

2、要素均衡配置理论

根据边际收益递减规律，资源有效配置的重要条件是要素配置比例合理。在均衡条件下，各种生产要素在部门间与部门内都存在最优的配置比例。因此，经济增长中多种生产要素的流动方向具有一致性特征。在工业化阶段，建设用地扩展同时也是非农业人口、城市资本增加的过程，通过经验估计得到建设用地与某种生产要素数量变化的相关关系，并根据未来要素流动方向与强度预期对建设用地需求进行预测。

3、资源代价理论

经济增长必然以一定的土地资源为代价，建设用地扩展必然带来土地农用或生态价值的损失。因此，建设用地扩展是经济需求增加与技术进步条件下农用地释放的共同结果，也是人们对相应的生态损失保持认同的结果。经济增长所能接受的土地代价具有时期性与地区性，它随着技术进步、人们收入与偏好的改变而变化。因此，可根据未来社会对食物、生态的要求，估计社会可接受的土地代价水平，从而对建设用地需求进行预测。

（三）区位理论

区位理论是研究特定区域内关于人类经济活动与社会、自然等其它事物和要素间的相互内在联系和空间分布规律的理论。

德国经济学家杜能1826年发表了《孤立国和农业与国民经济的关系》，通过对地理环境及经济关系的一系列假设，认为农业经营的集约化必须根据不同地区和地带的条件，进行合理的区位组合。继杜能之后，德国经济学家阿尔弗雷德·韦伯于1909年发表了《工业区位论》，其理论核心就是通过对运输、劳动力及集聚因素相互作用的分析和计算，找出工业产品的生产成本最低点，作为配置工业企业的理想区位。1933年德国地理学家克里斯泰勒发表了《德国南部的中心地方》一书，通过对该地区的研究得出了三角形经济中心和六边形市场区分布的区位标准化理论，解决了城市的面区位问题。

其中，杜能的农业区位论只是理想的农业区位布局模式，适合于以农业生产为主的、经济类型比较单一的城市，对农业的生产布局具有较大的指导性；而工业区位论对工业化大生产，以点、线区位为主要内容的工业产业具有重要的意义。但是，当第三产业逐步成为国民经济的主导部门，交通运输网的发达和劳动生产率的迅速提高时，市场在区位研究中的地位更显突出。中心地理论就是解决城市的面区位和市场问题的重要理论。

通过以上分析可以看出，区位是指人类活动所占有的场所，人类活动的领域和空间的扩展必然导致区位的发展与变化。在工业化和城市化过程中，发展市场经济必然涉及区位的选择问题。土地作为经济活动的一个影响因素主要是通过自身的特性以及所处的经济区位所决定。土地利用的可行性更多的由土地所处的经济区位所决定，社会经济活动的各项物质要素对土地因子的要求及其合理布局，使土地利用产生圈层分化和地租差异。作为作业空间和活动场所（如工业、交通、城市建设等）的建设用地利用形态，土地所处的经济区位起着决定性作用，土地利用的空间竞争格外显著，逐渐形成了确定的空间分布规律，而这些空间分布规律、变化演替过程及区位特征又都与各种地理要素和社会经济活动的影响有密切联系。

因此，以区位理论为依据，结合丹江口市社会经济活动的空间布局情况，了解城市内部区位条件的差异及其对土地利用发生的综合影响和作用，有助于揭开城镇土地利用的空间变化规律及其数量特征，进而提出调整土地利用空间布局的政策建议，使丹江口市土地利用朝着更为持续、协调、优化的方向发展。

（四）土地经济学方面的理论

1、土地报酬递减规律

土地报酬递减规律是优化土地利用投入产出关系与经营方式的基本依据。要使土地产出更多的产品，提供最大收益，就需要了解和研究土地报酬的作用，合理组织集约经营和规模经营，为土地的合理利用提供科学依据。

土地的基本功能在于它具有一定的生产力，能提供人类必需的产品和收益，土地所提供的实物和经济收益是存在一定的规律性的。土地报酬递减规律的主要思想是指在技术一定的条件下，人们连续在一块土地上投资，可能引起土地报酬(收益)的递减。在农用土地上报酬递减很明显。对城市土地来说，当土地的使用强度超过一定限度后，收益开始下降。早在18世纪法国重农学派的杜尔阁是土地报酬递减规律的最早的倡导人，而人所共知的马尔萨斯的人口论和李嘉图的地租论都是以此为立论依据的。马尔萨斯把土地报酬理论作为其人口论的依据，把其人口理论与土地报酬递减规律紧密联系在一起。李嘉图1817年在其主要著作《政治经济学及赋税原理》一书中，也是把他的级差地租学说和土地报酬递减规律联系在一起的。早期的学者大都把土地报酬递减规律与农业土地的利用联系在一起加以表述，而到了近代许多经济学者日渐把该规律广泛应用于农业以外以至于一切经济现象。而恩格斯认为土地面积是给定的，但劳动量和科学技术的投入是增长的，特别是依靠科学这一要素可使土地肥力及其产量保持增长，而不至于下降。

依据以上基本原理，可以认为从土地利用的全过程来看，土地报酬的运动规律在正常情况和一般条件下，应该是随着单位土地面积上劳动和资本的追加投入，先是递增然后趋向递减。如果在出现科学技术或社会制度上的重大变革，使土地利用在生产资源组合上进一步趋于合理，则又会转向递增。土地肥力及土地生产力的发展变化趋势在合理利用条件下总的趋势是递增的，但是利用不当也会趋于下降和衰退。

所以说，土地报酬递减规律要求人们在对土地增加投入时，必须注重投资结构，不断改进技术，以保证土地生产力合理增长并达到最大的利用效果。

2、土地经营原理

土地经营原理包括土地集约经营和土地规模经营两个方面。随着人口的增长和社会经济的发展，土地的稀缺性就会更加突出地显示出来，对土地实行集约经营将成为必然的趋势。布林克曼认为每个单位土地上所投劳动和资本多少称为集约度，以公式表示为：

     其中，I代表经营集约度；

         A代表工资费用；

         K代表资本消耗；

         Z代表经营资本所需支付的利息；

         F代表用地面积。

人们一般把单位土地面积上使用高比率的变量投入（如劳力和资本）称为集约经营，而把使用大面积土地投入低比率变量的经营称之为粗放经营。但是不能认为集约经营就会是合理经营，集约度越高越好。关于这方面，布林克曼所说是建立在报酬递减规律之上的。这一结论与上述土地报酬递减规律的结论是一致的。

布氏还指出制约集约经营和集约度的“集约性因素”的作用。包括：交通位置、自然状况、经济发展阶段和企业家个人情况四个因素。对于土地采用何种集约度才算合理，还需要适应当时的土地产品的社会需要量、农业技术水平、农业投资能力；同时，也要看土地资源本身的生产力（肥力），包括土地的质量、人地比例、地理位置、交通运输条件和利用土地所得收益的大小等。就土地生产力对其利用集约度的集约作用来说，土地生产力决定于土地本身的受容力（capacity）与生产效率（production efficiency）。

另外，土地经济学家把集约度的最高限度称为利用的集约边际，把集约度的最低限度称为利用的粗放边际。集约边际代表各级土地的经济点，超过这一点新增的变量投入得不到补偿；粗放边际则代表土地利用能力不断减少的一系列土地面积中的一点，超过此点再扩大生产用地即不能补偿其成本。

土地规模经营是土地经营原理的另外一个重要方面，它是在规模经济原理的基础上发展起来的，规模经济是指生产经营规模的选择或者改变而引起经济收益的增减变化，规模经济追求的是具有最低平均成本的经营规模。根据规模经济变化的规律，就要在生产资源投放总量上做到适度，即要求“适度规模”。土地利用也是如此，只有依据规模经济原理积极倡导土地适度规模经营，才能促使土地利用中生产资源的优化配置，提高土地生产力。相比之下，土地集约经营对城市土地利用的意义重大，而土地规模经营对农业土地利用的指导作用较大。然而，以系统和整体的眼光来看，土地规模经济必须与集约经营同步发展。

依据土地经营原理，丹江口市正处在经济建设高速发展时期，各行业竞相用地，今后不可能主要依靠新增开发土地解决人地关系之间的矛盾，唯一可供选择的出路只能是在已利用存量土地上实行内涵挖潜、集约利用土地，这样既有利于提高土地利用率和土地生产率，又可以推动各业合理有效的用地和经济发展。

3、土地优化配置理论

土地资源供给在本质上的稀缺性，决定了土地资源配置有一个通过优化以发挥最大效益的问题。因此，土地优化配置的概念是在一定时空条件下，通过土地的最优分配、最佳使用和布局，合理组织土地的开发、利用、保护和整治，协调人地关系，以期达到最佳的社会、经济和生态效益。土地配置实质上是一个包含社会、经济、生态等内在的综合性问题。

在丹江口市市场竞争结构条件下，土地这种具有社会性的资源配置模式，将会决定具有特殊商品性的土地效益、开发成本以及相关的一系列社会、生态问题。土地优化配置理论研究土地本身、竞分者以及竞分规范的合理结构，使土地利用朝着更为持续、协调、优化的方向发展。该理论试图通过竞分规范的制定和实施，使土地的开发、利用更加合理，使竞分者的需求得到适度的满足，并从中揭示土地配置的社会、经济、生态、文化联系，把握土地配置的动态发展规律。土地优化配置理论主要包括以下四方面内容：

（1）土地用途结构优化

研究并确定有限的土地在各部门之间的合理分配比例，以及各类用地内部构成和各个组成部分的用地比例，实现土地利用结构的优化配置。

（2）土地空间布局优化

根据土地区位原理和地域分异规律，调整土地利用空间布局，实现土地利用空间结构的优化配置。

（3）土地集约配置

土地集约配置是土地资源优化配置的重要标志。在我国，土地资源供给在本质上具有稀缺性，这种稀缺性导致土地资源优化配置的有效途径在于更有效地利用既有的土地资源，不断提高土地利用的集约化程度。

（4）土地优化配置效益

土地用途结构优化和土地空间结构的优化需要一个判定标准。在宏观上，它包括两大方面：一是根据比较利益原理，合理布局，提高土地配置的全面效益，即确定每块土地最佳利用方向和利用方式，发挥其绝对优势和相对优势；二是要发挥土地配置的结构效益，即发挥各用地项目之间的互补的综合效益。在微观上，除了空间效益和用途结构效益，还要注意发挥单位土地面积上的适度集约经营效益。

由此可见，土地优化配置理论对如何决定土地供给，平衡供需矛盾起着重要的指导作用。

（五）城市发展理论

1、城市土地扩展形式 

城市的建设和发展带来了城市地域空间的不断扩展，而城市空间扩展的一个重要表现就是城市土地的扩展，根据扩展地域形态及其与建成区的关系，可以将主要的城市土地扩展形式分为：

①同心圆式扩展

同心圆式扩展是我国大城市用地扩展的典型模式，突出地表现为城市依托建成区呈圈层状连续向农村地域推进，地域上形成“类年轮”式的同心圆形态，俗称“推大饼式”扩展，许多城市分布在没有特殊地形的平原区域，城市建设主要是以同心圆向外扩展的方式增加城市用地的。我国一般大型城市土地扩展都属于此种模式。

②连片扩展

连片扩展主要是指城市在面临巨大增长压力时，有目的选择一个或者几个方向，利用大片土地集约开发，并在空间上与建成区连成一体，依附于建成区生长，其内部往往设施完备，具有相对独立性，并同城区保持空间上的联系。在我国布局于城市边缘地带的经济开发区、高新技术开发区、近郊居住区等即为近年兴起的典型的连片扩展形式。

③跳跃式飞地扩展

跳跃式飞地扩展是一种不连续的城市土地扩展方式。当城市发展到一定规模，由于地理环境阻碍或其它因素而不再继续连续推进，而是在与中心城区相距一定距离的地点跳跃式发展，形成远郊开发区及卫星城镇等城市飞地。二战后，英国、法国等国家大城市为减轻中心城区压力、缓解或避免“城市病”的发生，普遍形成了此种城市土地扩展形式。

近年来我国大城市也开始形成此种扩展模式，如上海浦东、青岛黄岛、福建福州经济技术开发区等。

④轴线延伸扩展

城市在向外扩展的过程中，由干道路的交通导向作用，使得城市的土地利用沿道路延展速度明显快于其它方向，这便是轴向延伸扩展。城市土地利用沿对外交通线成轴线放射状的扩展，是由于交通线具有潜在的高经济性所决定的。这是因为新扩展的城市土地必须依靠交通线路保持与原城市的密切联系，而沿交通轴线扩展恰恰便是解决交通运输的最直接有效的方式。城市土地扩展并非沿轴线单一地纵向延伸，而是纵横交替的周期性发展，并往往在不同方向沿交通轴发展的次序和速度都有所不同，即城市土地扩展首先发生在可达性较高的主要交通线两侧，随着这种优先扩展，主要交通线两侧的城市用地增加逐渐趋向饱和，使得轴向伸展速度受到抑制，城市土地扩展转向横向发展，同样，横向发展到一定程度，主要交通线纵向的优势又明显增大，城市土地扩展又开始沿轴线纵向扩展。

⑤螺旋状扩展

螺旋状城市发展模型是日本地理学家田边健夫于1961年提出的，这是他通过对仙台市1888－1953年间的住宅地变化研究而总结出的居住用地扩张过程的模式，强调居住用地的向外扩张并不是在各个方向上均等，而是首先沿交通线向外突出，接着向其两侧蔓延，在此方向的地价上涨后就会在别的方向出现新的突出，并再向其两侧蔓延，这样循环成长下去，就形成螺旋状的城市空间扩张（图1-2）。

 

 

 

 

 

图1-2 螺旋状城市土地扩展模型

需要说明的是，在城市土地扩展过程中，各扩展模式并不是孤立存在的，在城市发展的不同时期几种扩展模式时常交替演变，即便在同一时期，也可能同时存在两种甚至多种模式，相互影响并共同发生作用。

2、城市土地扩展机制

一般认为，影响城市土地扩展的动力因素包括自然和社会经济两大类，其中又以社会经济因素的影响为主。

（1）经济发展是城市土地扩展的根本动因

经济发展是城市土地利用空间扩展的动力和重要物质保障，产业结构的调整与优化则构成了城市用地扩展的主要动因。随着城市经济的高速发展，城市用地也发生迅速变化：一方面使原有城市内部土地利用趋于高度集约化，属于内涵扩展；另一方面城市由长期的向心集聚向相对分散的郊区化发展，大城市边缘新城镇大量涌现，城市土地逐渐向外围空间发展，属于外延扩展。

（2）对外交通通讯设施的改善是城市土地扩展的加速器

交通建设与网络通信技术优势互补，共同服务于生产和生活，并影响着城市土地利用的空间扩展。具体而言，临近交通站场、快速交通线路，可以带来交通成本的节约，由此引发的多样化的聚集则可以导致交易成本、信息成本节约等多种效应。由此，交通建设通过作用于企业与个体的选址与建设行为从而深刻影响城市土地扩展方向和速度。另一方面，网络通信技术的发展增加了城市用地区位选择的自由度和灵活性，作为新的扩散力，加速了城市多核心模式的出现以及城市用地郊区化发展的趋势。

（3）中心城区环境恶化是城市土地扩展的直接推动力

集中式城市化发展与高生产、高消费的城市政策与过度奢侈的城市生活方式，导致了许多大城市不同程度地受困于自然、社会环境问题，如大气、噪声、垃圾污染严重，城市用地紧张，交通拥挤，公共设施匮乏，住房年久失修，居住环境恶化。由于市中心区发展空间受限，旧房改造成本大，建筑商纷纷投资于用地充足、环境清新、地价低廉的郊区。出于对城市生活环境的厌倦和对郊区舒适、惬意生活的向往，中、高收入阶层率先迁入郊区，大城市逐渐进入了大规模的职能扩散阶段，相应的引起了城市土地的扩展。

（4）社会和政治因素对城市土地扩展的影响

社会行为学派强调从主观性-意图意向-价值标准-环境情感联系的角度认识城市土地利用扩展的动力。他们认为城市土地利用变化是人们日常城市行为与城市空间相互作用的过程，其社会动力机制有四：一是人们日常活动系统的分离机制与土地利用的动态分化；二是收入层次、家庭类型以及种族、少数民族的内聚机制；三是人们的住宅选择行为与生活方式的分化机制；四是政府对城市的管理与调控行为机制。这些机制反映不同土地利用者对城市空间的竞争过程，土地利用变化是他们竞争、协商、共识的行动过程。有些学者认为社会距离梯度(Social distance gradients)的变化是城市土地利用变化的内在原因，它比空间经济学家所强调的“物质距离”和“成本距离”要重要的多。

在上述机制的推动下，城市土地利用空间结构呈现出许多相似的特征，但是由于各城市在自然条件、发展政策等方面的具体差异，各国大城市土地扩展具有各自不同的特点。

五、计划编制的原则

年度建设用地供应计划为政府主导型工作，应着眼长远，力求服务于区域经济社会发展，在实施上兼顾效率与公平。选择科学合理的计划编制方法是决定建设用地供应计划成败的重要条件。

（一）总量控制，循序渐进原则

严格执行土地利用总体规划和城市发展规划，合理控制建设用地总量，强化计划刚性，科学计划用地。

建设用地供应计划是土地利用总体规划的具体化，是政府在土地上进行各种用地合理配置综合性活动的具体落实，在土地利用中具有权威地位，应确实理顺土地利用总体规划与土地供应计划的关系。《土地管理法》规定，国家实行土地用途的管理制度。在编制土地供应计划时，应明确规定落实土地用途，使用土地的单位和个人则应严格按照土地供地计划中规定的用途使用土地。在土地供地计划实施中土地划拨、土地出让等具体工作中均应严格服从土地供应计划的安排与要求。

同时，用地计划制订过程考虑方面较多，不仅要考虑各类建设用地之间的协调，同时应考虑计划制订后实施过程中主要障碍，在编制计划时，必须考虑到整个计划工作的实施进程。

（二）统筹兼顾，有保有压原则

统筹兼顾，优化土地供应结构和空间布局，有保有压，促进产业结构调整和资源节约。年度供应计划要落实政府确定的城市建设和经济发展目标，重点保证保障民生工程、城市基础设施建设、支柱产业、重点工业项目用地，严禁高能耗、高物耗、高污染、低附加值产业项目用地；坚持节约集约利用土地，提高土地利用效益。

（三）供需平衡，稳定住房市场原则

保障房地产市场供需平衡，合理调整居住用地土地供应结构和用地供应量，重点发展满足居民需求的中低价位、中小套型普通商品居住用地供应，切实稳定住房价格。

（四）强化计划刚性原则

建设用地供应计划是土地利用总体规划的具体化，是政府在土地上进行各种用地合理配置综合性活动的具体落实，在土地利用中具有权威地位，应确实理顺土地利用总体规划与土地供应计划的关系。《土地管理法》规定，国家实行土地用途的管理制度。在编制土地供应计划时，应明确规定落实土地用途，使用土地的单位和个人则应严格按照土地供地计划中规定的用途使用土地。在土地供地计划实施中土地划拨、土地出让等具体工作中均应严格服从土地供应计划的安排与要求。

（五）节约集约用地原则

严格保护耕地资源、切实提高国有建设用地土地利用效率，实现土地集约、产业集中、发展聚集，促进经济发展方式的转变。全面落实“五大发展理念”，以控制增量、盘活存量、提高土地利用效率和集约化程度为重点，运用市场机制和政府调控手段，落实最严格的土地管理制度，实施有效的激励和约束政策，调动用地主体节约集约用地的自觉性，促进丹江口市经济社会可持续发展。

六、计划编制的目标

1.确定丹江口市国有建设用地供应原则及优先顺序。

2.确定丹江口市土地供应总量。

3.确定丹江口市土地供应用途结构。

4.确定丹江口市2021年度各类国有建设用地布局。

七、计划编制的依据

（一）法律法规和政策依据

1、《中华人民共和国土地管理法》（2019年）；

2、《中华人民共和国城市房地产管理法》（2019年）；

3、《中华人民共和国城乡规划法》（2019年）；

4、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；

5、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）；

6、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）；

7、《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发[2009]38号）；

8、《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发 [2010]4号）；

9、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）；

10、《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）；

11、《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）；

12、《限制用地项目目录（2012年本）》和《禁止用地项目目录（2012年本）》（国土资发[2012]98号）；

13、《土地储备管理办法》（国土资发[2017]17号）；

14、《国土资源部关于认真贯彻＜国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见＞进一步加强土地供应调控的通知》（国土资发[2007]236号）；

15、《国土资源部监察部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发[2009]101号）；

16、《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发[2010]34号）；

17、《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发[2012]47号）；

18、《国土资源部 住房城乡建设部关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国土资发[2015]37号）；

19、《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（2016年）；

20、国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）。

（二）技术依据

1、国土资源部《国有建设用地供应计划编制规范（试行）》（国土资发〔2010〕117号）；

2、《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号）；

3、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》（国土资发[2006]114号）；

4、《全国工业用地出让最低价标准》（国土资发[2009]56号）；

5、《工业项目建设用地控制指标》（国土资发[2008]24号）；

6、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）；

7、《丹江口市城乡总体规划（2016-2030）》；

8、其他相关文件。

八、计划编制的内容

国有建设用地供应计划，是指市、县人民政府在计划期内对国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式做出的科学安排。编制国有建设用地供应计划的内容主要包括：一、明确国有建设用地供应指导思想和原则；二、提出国有建设用地供应政策导向；三、确定国有建设用地供应总量、结构、布局、时序和方式；四、落实计划供应的宗地；五、实施计划的保障措施。

丹江口市国有建设用地供应计划的编制首先是发布编制国有建设用地供应计划通知，包括发布主题、发布时间、对象、内容、对发布对象的要求以及相关材料的提交时间；在发布编制国有建设用地供应计划通知后，开始对丹江口市国有建设用地供应能力进行调查分析，包括调查分析国有建设用地供应潜力和确定计划期内可实施供应的国有建设用地；第三是预测国有建设用地需求量。丹江口市国有建设用地需求量的预测是在对经济社会发展发展情况、土地利用和地产市场调查分析的基础上，运用科学方法预测国有建设用地需求总量和商服用地、工矿（仓储）用地、居住用地（含廉租房用地、经济适用房用地、商品房用地）、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、陆地水域用地、特殊用地等各类国有建设用地需求量，从而测算出计划期内国有建设用地的需求量；在此基础上，拟定丹江口市国有建设用地供应计划草案，包括确定供应计划指标、分解供应计划指标、拟定供应计划草案及相关图件；在完成国有建设用地供应计划草案的拟定后，县自然资源行政主管部门就供应计划草案征询各相关单位意见，修改完善后，报同级人民政府批准，报省自然资源厅备案；最后是国有建设用地供应计划的公布与实施。

具体工作流程如下图所示：

图1-3  丹江口市2021年度国有建设用地供应计划方案编制流程图

九、计划编制的技术路线

丹江口市2021年度国有建设用地供应计划的编制首先是收集土地利用现状、土地利用总体规划、并对城市规划进行对比分析，依据规划实施情况，初步确定国有建设用地供应潜力；然后是收集辖区内社会经济发展情况、土地利用、房地产市场状况等资料，运用科学方法预测国有建设用地需求总量和结构，结合对辖区内、相关单位申报的国有建设用地需求审核情况，综合确定国有建设用地需求量；在此基础上，拟定丹江口市国有建设用地供应计划草案；在完成国有建设用地供应计划草案的拟定后，丹江口市自然资源行政主管部门就供应计划草案征询各相关单位意见，修改完善后，报同级人民政府批准，然后报省自然资源厅备案；最后是国有建设用地供应计划的公布与实施。具体技术思路如下：

图1-4 丹江口市2021年度国有建设用地供应计划编制方案技术路线图

十、相关概念界定及编制说明

（一）相关概念界定

国有建设用地供应计划，是指市、县人民政府在计划期内对国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式做出的科学安排。

国有建设用地供应总量是指计划期内各类国有建设用地供应的总规模。国有建设用地供应结构是指计划期内商服用地、工矿（仓储）用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、陆地水域用地、交通运输用地等各类国有建设用地的供应规模以及比例关系。国有建设用地供应布局是指计划期内国有建设用地供应在空间上的分布。国有建设用地供应时序是指计划期内国有建设用地供应在不同时段的安排。国有建设用地供应方式包括划拨、出让、租赁、作价出资或入股等方式。

本次国有建设用地的供应，分为存量供给和增量供给。存量供给是通过征收、危旧房改造、转换用途、低效用地再开发、增存挂钩等方式增加城市土地供给的数量，存量供给土地性质为国有土地；增量供给主要通过对国有农用地、未利用地与建设用地之间用途的转换以及集体土地征收为国有土地来增加城市土地供给的数量。

（二）编制有关说明

本次国有建设用地供应计划编制过程中，国有建设用地需求预测主要包括国有建设用地需求总量和商服用地、工矿（仓储）用地、居住用地（包括保障性住房用地、各类棚改用地、限价商品房用地、公共租赁房用地以及商品居住用地等）、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、陆地水域用地、特殊用地等各类国有建设用地需求量预测。

一级类		二级类		三级类
代码	名称	代码	名称	代码	名称
07	居住用地	0701	城镇居住用地	070101	一类城镇居住用地
				070102	二类城镇居住用地
				070103	三类城镇居住用地
		0702	城镇社区服务设施用地
		0703	农村宅基地	070301	一类农村宅基地
				070302	二类农村宅基地
		0704	农村社区服务设施用地
08	公共管理与公共服务用地	0801	机关团体用地
		0802	科研用地
		0803	文化用地	080301	图书与展览用地
				080302	文化活动用地
		0804	教育用地	080401	高等教育用地
				080402	中等职业教育用地
				080403	中小学用地
				080404	幼儿园用地
				080405	其他教育用地
		0805	体育用地	080501	体育场馆用地
				080502	体育训练用地
		0806	医疗卫生用地	080601	医院用地
				080602	基层医疗卫生设施用地
				080603	公共卫生用地
		0807	社会福利用地	080701	老年人社会福利用地
				080702	儿童社会福利用地
				080703	残疾人社会福利用地
				080704	其他社会福利用地
09	商业服务业用地	0901	商业用地	090101	零售商业用地
				090102	批发市场用地
				090103	餐饮用地
				090104	旅馆用地
				090105	公用设施营业网点用地
		0902	商务金融用地
		0903	娱乐康体用地	090301	娱乐用地
				090302	康体用地
		0904	其他商业服务业用地
10	工矿用地	1001	工业用地	100101	一类工业用地
				100102	二类工业用地
				100103	三类工业用地
		1002	采矿用地
		1003	盐田
11	仓储用地	1101	物流仓储用地	110101	一类物流仓储用地
				110102	二类物流仓储用地
				110103	三类物流仓储用地
		1102	储备库用地
12	交通运输用地	1201	铁路用地
		1202	公路用地
		1203	机场用地
		1204	港口码头用地
		1205	管道运输用地
		1206	城市轨道交通用地
		1207	城镇道路用地
		1208	交通场站用地	120801	对外交通场站用地
				120802	公共交通场站用地
				120803	社会停车场用地
		1209	其他交通设施用地
13	公用设施用地	1301	供水用地
		1302	排水用地
		1303	供电用地
		1304	供燃气用地
		1305	供热用地
		1306	通信用地
		1307	邮政用地
		1308	广播电视设施用地
		1309	环卫用地
		1310	消防用地
		1311	干渠
		1312	水工设施用地
		1313	其他公用设施用地
14	绿地与开敞空间用地	1401	公园绿地
		1402	防护绿地
		1403	广场用地
15	特殊用地	1501	军事设施用地
		1502	使领馆用地
		1503	宗教用地
		1504	文物古迹用地
		1505	监教场所用地
		1506	殡葬用地
		1507	其他特殊用地
16	留白用地
17	陆地水域	1701	河流水面
		1702	湖泊水面
		1703	水库水面
		1704	坑塘水面
		1705	沟渠
		1706	冰川及常年积雪
23	其他土地	2301	空闲地
		2302	田坎
		2303	田间道
		2304	盐碱地
		2305	沙地
		2306	裸土地
		2307	裸岩石砾地

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第二章  丹江口市概况

一、地理位置与自然条件

（一）地理位置

丹江口市位于鄂西北十堰市东部、汉江中上游。东与老河口市交界，南与房县接壤，东南与谷城县相连，西与十堰市城区、西北与郧阳区相接，东北与河南省淅川县为邻。地理位置坐标为东经110°47′53"～110°34′47"，北纬32°14′10"～32°58′10"之间。

丹江口市建置历史达2200余年，春秋战国史称均陵，自秦代设武当县，隋唐改称均州，民国始称均县。老县城1958年修建丹江口水利枢纽时全部淹没，现址依坝建城，因地处丹江汇入汉江的口子处而得名。1983年经国务院批准撤县设市，1985年被国务院批准为甲类开放城市。城区依水而建、缘水而兴、因水而美，素有“中国水都”之美誉。武当道教文化、汉水文化、沧浪文化、红色文化、移民文化、民歌文化在这里交相辉映，武当武术享誉世界。

亚洲最大的人工淡水湖——丹江口水库，是南水北调中线工程水源地，被誉为“亚洲天池”，丹江口大坝加高工程是南水北调中线控制性工程。丹江口市是武当文化的发源地，武当武术享誉世界，境内的武当山是中国著名的道教圣地、国家5A级风景区、世界文化遗产。 丹江口是湖北第二大柑橘产区，也是水产大市，渔业资源丰富，武当山周边乡镇盛产中药材。汉江集团是最大的驻丹企业。

丹江口市是南水北调中线工程核心水源区、国家秦巴山片区扶贫开发重点县市。全市总面积3121平方公里，辖20个镇（办、处、区），总人口47万。先后获得全国文明城市、国家园林城市及湖北省卫生城市、森林城市、生态文明建设示范市等殊荣，2013—2019年连续七年被评为“全省县域经济工作成绩突出单位”，2018年获评全国百佳幸福县（市），2019年4月，在十堰市各县（市）中率先脱贫摘帽，同年6月入选全省21个高质量发展重点县（市）。

丹江口是“三阳”（襄阳、郧阳、南阳）腹地重要交通节点，距武汉、西安、郑州均在400公里左右，离襄阳机场、武当山机场1小时左右车程。汉十高铁在境内设有两站，襄渝铁路、汉十高速贯穿全境，境内一级公路4条，二级公路10条。正在建设的十淅高速通车以后，丹江口的交通状况将进一步改善。

图2-1  丹江口市地理位置示意图

（二）自然条件

丹江口市地处秦岭山系武当山隆起与大横山余脉之间，地势高低悬殊，山地、河谷、丘陵地貌单元众多，多种类型均有分布，山地之中有丘陵，山丘之中有盆谷。根据各地貌单元的海拔高度、营力作用方式、分布范围，大致可将其分为三大地形地貌单元区：南部武当山中高山区、中部丘陵河谷区（丹江口水库贯穿本区）、北部大横山低山区。主要山脉有两条：一为绵亘在汉水以南的武当山。此山为秦岭山系的大巴山支脉，自西北向东南走向，方圆400平方千米。70余座山峰，分布在官山镇、六里坪镇、武当山旅游经济特区、盐池河镇、浪河镇和三官殿办事处。其中千米以上的山峰31座。一为汉水北部的大横山。此山属秦岭山系伏牛山脉东端的余脉。由西北向东南走向，分布在江北的习家店、蒿坪、柳河口、薛桥、凉水河等地。平均海拔500米，长60千米，面积200平方千米。最高峰铜锣寨海拔1049.3米，主要山段有方山岭、马头山、风洞山、乌头山、江寨、天地垭、八里寨、王山、菊花山、寺山、羊山。其中方山岭面积最大，四周15千米，包括霸王寨、回子山和方山。最高点方山，海拔478米，长约1千米。

丹江口市属北亚热带季风气候。夏季酷热，降水量集中；冬季严寒少雨雪；春秋气候温和。大陆占57.60%。四季分配：冬长于夏，春秋相近。具有降水充足，热量丰富，四季分明的特点。年日照数1950小时，日照率44%，每平方厘米土地全年接收104.8千卡辐射能。平均气温为摄氏15.6～16.0度，年较差24.7度。最高气温是7月，平均气温摄氏27.8度，极端值41.5度；最低气温是1月，平均气温摄氏3.1度，极端值零下12.4度。全市无霜期最长达277天，最短219天。海拔每升高100米，终霜期推迟2.6天，初霜期提前3.4天，无霜期缩短6天。丹江口库区无霜期254天，武当山金顶163天。年均降水量为750～900毫米，年际间降水差别甚大。武当山东坡的盐池河、浪河，经牛河跨丹江口水库到凉水河为西南--东北向多雨带，年降水量850～900毫米，官山、习家店和嚣川为少雨中心；多雨带轴线附近比少雨中心降雨量多120～130毫米。降雨量随海拔高度的增高而增加，600米以下每升高100米降雨量增加25毫米。夏季降水量为年降水量的30%～49%；冬季仅占4%～6%；春季、秋季降水量相近，各占年降水量的26%和30%；一年中七至九月降水占年降水量的46.60%。

二、社会经济发展概况

预计2020年全年实现地区生产总值275亿元，地方公共预算收入9.1亿元，城乡常住居民人均可支配收入分别达到30100元、12700元。

统筹推进防控与发展。新冠肺炎疫情发生后，全市上下众志成城、共克时艰，迅速打响疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，广大医务工作者白衣执甲、逆行而上，全体党员干部及公安干警闻令而动、冲锋在前，广大志愿者积极响应、一线坚守，社会各界慷慨解囊、紧急驰援，凝聚起同心抗疫的磅礴力量，疫情防控迅速取得决定性成果。坚持“外防输入、内防反弹”，持续抓好常态化疫情防控。加快推进疫后重振，全力保障产业链供应链稳定，8月份起工业经济实现正增长，预计全年完成规模以上工业总产值342亿元、增加值89亿元，新增规上企业11家。经济开发区完成扩区调区和区域性统一评价，四季青工业园主体工程完工，新经济产业园^①起步区和东环工业新区建设加快推进。丹传公司铝合金传动轴技术达到国内领先水平，共同生物公司即将上市。新签约招商项目76个，其中投资过亿元项目30个。金霸龙整车等新建项目、农夫山泉新城等技改项目竣工投产。武当大明峰续建、快乐谷景区二期、市文体中心、南水北调中线工程纪念园主体工程基本完成。“与爱同行·惠游湖北”活动扎实开展，预计全年接待游客1156万人次，实现旅游收入76.2亿元。商贸流通加速恢复，实现社会消费品零售总额84.35亿元，完成外贸自营出口4500万美元，实际利用外资600万美元。实施重大项目96个，预计完成固定资产投资95亿元。汉十高铁丹江口站、武当山西站配套建设及福银高速武当山互通改建完工。279省道全线贯通，孟土路大修基本完成，十淅高速、右岸新城汽车客运站等快速推进。新改建电网115公里。建成5G基站150个。

持续优化营商环境。积极对接落实中央支持湖北一揽子政策，共争取中央、省项目资金19亿元，争取抗疫特别国债1.63亿元，地方政府债券9.96亿元，发行丹投公司债券6.7亿元。及时出台支持中小微企业共渡难关具体措施，实施“创优营商环境20条”。深入开展“百名干部进百企、服务产业促发展”活动，帮助企业解决困难271个。全年共减免税费4.09亿元，降低企业用能成本2934万元。下调企业贷款担保费率至1%，减免补贴担保费477万元。对部分企业实行延期还款、付息912笔，发放信用贷款1.2亿元。奖励发展实体经济突出贡献企业197家、资金913万元。全市各项贷款余额237亿元，同比增长10%。深化“放管服”改革，落实“一网通办”，政务服务网上可办率超过90%。发布“一件事、一次办”事项969项、“最多跑一次”和“零跑腿”事项1642项。加快商事制度改革，企业开办实现“二半零”^②目标，新登记各类市场主体3600余户。严格行政执法“三项制度”^③，对22家企业首次轻微违法行为不予处罚。推行工程建设项目并联审批、联合图审、容缺办理。开通“5612345”市民服务热线，解决企业和群众诉求5800余件。中央、省属企业“三供一业”分离移交全面完成。

协调推进城乡建设。坚持为民创建、创建为民理念，成功创建全国文明城市、国家卫生城市。加大城市基础设施补短板力度，新建黄峰路、槐荫路南段，改造老旧小区12个，新增机动车位1250个、非机动车位4350米，刷黑、修补路面4500多平米，完成武当大道景怡园、麻纺厂游园、金岗山公园二期等10个游园建设及沙沟河入河口区域整治。改造供水主管道12公里，实施雨污分流工程8.3公里。习家店镇、丹赵路办事处茅腊坪村荣获全国文明村镇称号，六里坪镇入选中国中部百强镇，官山、均县、龙山等镇获评全国卫生乡镇。严格落实“四个不摘”要求，持续巩固脱贫攻坚成果，存量贫困人口7户13人全部脱贫。精准帮扶723户脱贫不稳定户和1100户边缘易致贫户，及时消除返贫致贫风险。健康扶贫惠及全体贫困人口，教育扶贫资助3.04万人次，新发放扶贫小额贷款2556万元。销售扶贫产品4.07亿元。加强易地搬迁后续扶持，规范安置区公共服务。圆满完成脱贫攻坚普查任务。建成高标准农田1.77万亩，新建、改造高标准桔园1万亩、高标准茶园6000亩。完成21个美丽家园示范村建设。预计全年实现农业总产值56.5亿元。我市被农业农村部认定为“武当蜜桔中国特色农产品优势区”。

不断厚植绿色底蕴。完成营造林15.2万亩，管护生态公益林192万亩。新建秸秆循环利用设施9个。巩固网箱清理和库区拆围成果，禁捕退捕工作全面完成，5288只锁定船只上岸处置到位。完成河湖划界确权。全市9个考核断面水质稳定达标，城市集中式饮用水源水质达标率100%。重点工业企业污染物达标排放率、危险废物安全处理率均达100%，工业固体废物综合利用率达99%。建成日处理10吨餐厨废弃物处理中心1座，城乡垃圾无害化处理率、城镇生活污水处理率分别达100%、95%。PM10、PM2.5浓度持续下降，城区空气质量优良天数比例达90.4%。土壤环境质量总体稳定。绿色转型成效初显，水资源加工、新能源新经济新材料、生物医药等产业产值占工业总产值比重达32%，新认定高新技术企业9家，被授予“国家第四批‘绿水青山就是金山银山’实践创新基地”，是全省第一个获此殊荣县级市。

持续增进民生福祉。城镇新增就业4868人，失业人员再就业2308人，城镇登记失业率2.78%。完成就业创业培训3821人，扶持创业360人，发放创业担保贷款1.2亿元，获评全省返乡创业示范县（市）。城镇养老、工伤、失业保险参保11.08万人次，基本医疗保险参保35.8万人。村干部、村医养老保险缴费补贴纳入政府预算。提高城乡最低生活保障标准，发放各类救助资金1.61亿元。实施移民后扶项目124个，完成移民培训2025人。实施义务教育薄弱环节改善与能力提升项目67个，高考本科上线率和中考评价指标均居十堰县（市）首位。市妇幼保健院新院区竣工，公共卫生补短板项目全面推进。实行药品（耗材）集中招标带量采购，降低群众医疗负担。完善退役军人服务体系，连续8届荣膺“湖北省双拥模范城”称号。均州书房沧浪洲分馆建成开馆。第四次全国经济普查基本完成，第七次全国人口普查有序推进。完成“雪亮工程”^④建设。党建引领、“三治”融合基层社会治理机制有效推进，入选市域社会治理现代化试点县（市）。领导接访下访约访制度进一步完善，化解信访积案119件、涉法涉诉矛盾纠纷71件。扫黑除恶专项斗争工作成效排名十堰县（市）第一，八类暴力犯罪发案率大幅下降。安全生产、食品药品安全形势稳定向好，市民获得感、幸福感、安全感不断增强。

注解：

①新经济产业园：依托十堰国家级经济技术开发区，按照统一规划、共同开发、区划不变、利益共享、共同发展的原则，推进白浪工业园、茅箭区东城工业园、六里坪工业园融合发展、合作共建。

②二半零：即企业开办实现两个环节（一表申请、一窗发放）、半天内办结、零费用（免费赠送一套3枚公章）。

③三项制度：行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。

④雪亮工程：以县、镇、村三级综治中心为指挥平台、以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程”。

 

第三章  丹江口市土地供应现状分析

一、近几年土地供应情况分析

（一）供应总量分析

根据丹江口市近五年的国有土地供应统计台账，2016-2021年国有土地供应总量为37937.93公顷，年平均供应面积为7587.59公顷。

其中，历年的供应面积分别为58.80公顷、37392.43公顷、95.29公顷、181.14公顷、210.27公顷，具体见表3-1、图3-1。

表3-1  2016-2020年丹江口市国有建设用地供应总量统计表

                                                         单位：公顷

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图3-1  2016-2020年丹江口市国有土地供应总量图

从丹江口市近年土地市场供应情况来看，丹江口市土地供应量随着经济总量的增长及经济状况的大幅上涨，用地需求量趋于上升。

（二）各类国有建设用地供应情况分析

根据2016-2020年丹江口市各类国有建设用地供应统计情况，陆地水域用地供应量最多，主要在2017年集中供应。其次是工矿（仓储）用地、公共管理与公共服务用地和交通运输用地，分别277.95公顷、199.80公顷和186.09公顷，占比分别为0.73%、0.53%和0.49%，是近年来丹江口市供应面积较多的三类用地。商服用地、居住用地和特殊用地分别占近五年土地供应总量的0.24%、0.10%和0.00%，详见表3-2、3-3、图3-2所示。

表3-2  2016-2020年丹江口市国有建设用地供应统计表

                                                           单位：公顷

 

 

表3-3  2016-2020年丹江口市国有建设用地供应类型汇总表

单位：公顷

 

 

 

图3-4  2016-2020年丹江口市国有建设用地供应结构图

（三）土地供应特点

1、商服、居住用地量逐年增多

2016年至今，商服、居住用地的供应总量在丹江口市近五年的供地总量中分别占到0.24%、0.10%。其中，商服用地2016年至2017年供应总量上涨幅度较大，2018年有所回落，2019年到2020年受经济等影响继续保持上升趋势；居住用地供应总量2016年至2019年逐年上升，2019年降幅较大，2020年又趋于上升趋势。

近几年来，丹江口市坚持全域旅游、全域景观发展理念，以武当山为龙头、丹江水为名片，打响旅游品牌，提升旅游品质，优化发展环境，完善基础设施，构建“一核两廊三环四区多支点”山水一体、相得益彰旅游新格局。到“十四五”期末，把丹江口市基本打造成为国内知名康养文旅目的地、中部地区文化旅游支点城市和“一江两山”重要节点城市。

2、工业用地的供应继续保持稳定

2016年至2020年，丹江口市工矿（仓储）用地供应总量占总供应量0.73%，前三年供应总量较为稳定，2019年有所回落，2020年受招商引资等投资政策影响增幅较大。预计2021年工业用地的供应总量继续保持稳定。

丹江口市积极融入国内国际双循环和省、十堰市区域经济布局，坚持“对接毗邻、策应沿江、辐射周边”的工作思路，紧扣一体化和高质量发展要求，优化完善“一心两带三区”区域和产业布局。“一心”即“中心”提质，就是依托“一江两岸两河两山”城市格局，加快建设中心城区。突出商务宜居功能，完善提升左岸老城区；突出政务文化功能，加快右岸新城开发；在金岗山、西城山以外建设工业集聚区。“两带”驱动，就是推动江南、江北联动发展，实现南北“两轮驱动”。江南突出新型工业化和城镇化建设，发展山水一体全域旅游和康养产业，构建江南百里生态工业旅游带；江北突出发展现代农业和特色农业，构建江北百里生态农业产业带。“三区”支撑，就是围绕“走在全省县域经济发展前列”目标，完善产业链供应链，打造产业集群，加快建设六里坪汽车产业园、丁家营和浪河轻工服装产业园以及水都白果树沟和东环工业新区产业园三大工业园片区，为全市高质量发展提供有力支撑。

3、基础设施用地的供应比重较大

丹江口市公共管理与公共设施用地的供应集中在2016-2020年，交通运输用地的供应集中在2016-2019年，陆地水域用地的供应集中在2017-2018年。近几年用地需求总量有升有降。

从供地明细中可以看出，丹江口市交通用地的供应主要包括汉十城际铁路、港口码头及各级新建道路建设，这些项目的建设对缓解地区交通压力，推动丹江口市社会经济可持续发展，都有积极意义。

公共管理与公共服务用地在近几年的供应中，总供应量为199.80公顷，占供应总面积的0.53%，主要占比为公共服务设施用地、科教用地、医疗卫生用地，其他如文化设施用地、公园与绿地的供应量较少。

在以后的供地中，可逐步增加公共服务设施用地、交通设施用地和特殊用地的供应，进一步改善丹江口市配套服务设施现状，从而提升旅游目的地形象。

（四）相关对策与建议

在今后的国有建设用地供应计划编制时需要统筹考虑，全面了解当地用地需求情况，既要审核项目计划实施的可行性，也要严格审核项目用地需求量的合理性，这样才能科学、有序指导全年国有建设用地的供应。

1、转变计划观念，增强计划的弹性和操作的灵活性

编制国有建设用地供应计划不仅需要考虑计划对市场的宏观调控作用，同时也需要考虑计划对市场所产生的预期。年度供应计划指标不是刚性指标，而应该是有弹性的，是引导市场平稳发展的指导性目标，实际供应可能会随着政策调整和市场状况有所变化，实际供应量较计划增加或减少都应属于客观和正常现象。在指标方面可以尝试确定一个幅度，而不是一个绝对数值。在实际操作中，可以根据政策和市场实际，灵活处理。例如，在房地产市场过热、房价持续走高的情况下，应按照国务院的政策精神，进一步增强参与宏观调控的针对性和有效性，加大对“两限房”、公租房和廉租房的土地供应，必要时可突破原计划指标。

2、建立多部门联动的主动供地机制，加强政府对土地供应的宏观调控能力，由规划、国土等相关部门依据相关规划，统筹安排土地供应总量、结构、空间布局和时序，借鉴年度土地供应计划的经验，编制实施中期土地供应规划，引导土地供应的前期工作，实现土地有效供应，切实加强政府在土地征收、收购、储备、供应过程中的主导性作用，改变由建设单位提请、政府部门被动审查的规划审批和土地供应模式，保证土地供应计划有效执行。

二、近期土地供应政策的导向

（一）提高用地土地集约利用度

2021年湖北省加快了创建国土资源节约集约示范省的工作，相继召开了工作动员大会，要求全省各地扎实推进示范省创建五大行动，加快实施改革创新五大计划，形成在全国可复制、易推广的湖北品牌。全面落实五大发展理念，牢固树立“节约优先、惜土如金，小土地、大发展”的理念，全力打好国土资源节约集约示范省创建攻坚战，为我省更好地适应、把握和引领经济新常态，实现“十九大”发展目标，加快“建成支点、走在前列”提供坚实的国土资源保障。丹江口市作为山区县，土地资源紧缺，城市外延扩展受到限制，在这种情况下，就更应当以创建活动为契机，充分挖掘城市内部用地潜力，将存量土地提到远期发展用地的高度，从长远利益出发安排存量土地的使用，同时加强建设用地整理，根本上实现旧城区功能结构的改变，完善城市功能结构，实现土地集约利用。在项目建设和发展过程中，要立足挖潜，整合现有资源，盘活存量土地。要在全面开展存量建设用地资源普查的基础上，做好整合规划工作，将杂乱分散、不够规则、不便利用的碎块土地整合成利用价值较高的土地资源，提高土地利用的整体效率。

（二）优先保证重点建设项目和基础设施项目用地

从土地供给角度优先安排和全额保障重点项目的用地，特别是交通、能源、水利和环保等城市基础设施和基础产业用地，实现城市规划目标，为促进重点发展区域的经济发展提供有力的基础保证，为城市各项职能的充分发挥提供必要的土地保障。同时，深入推进自然资源供给侧结构性改革，坚持绿色发展，推动国土资源质量变革、效率变革、动力变革。

（三）优先供应存量土地，其次考虑增量土地供给

在土地供给中应采用适当从紧的政策，在“严控增量、挖潜存量、保证重点、鼓励储备”总体思想的指导下，深入推进低效用地再开发工作，盘活低效用地；落实“增存挂钩”，消化存量建设用地以期达到国有建设用地的可持续利用的目的。

（四）统筹城乡协调发展，优化城乡土地利用布局

用地布局充分考虑发挥环城经济圈带动作用，全力推进城乡一体化建设，统筹推进城乡一体化发展。

围绕经济建设为中心，提高建设用地对科学发展的保障能力，加强建设用地节约集约利用，合理控制建设用地规模增长，整合城乡建设用地，适当增加基础设施的用地，城镇工矿用地适度扩大，农村居民点适度减少，城乡建设用地布局进一步优化。

（五）发挥市场配置资源基础性作用

1、充分运用价值规律和市场机制

在市场经济条件下，市场对土地资源的配置起着基础性的作用。在国有建设用地供应上要充分运用价值规律和市场机制，通过土地市场来调节国有建设用地的供求关系，充分发挥市场配置土地资源的作用，引入竞争，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地的行为，从而达到节约集约用地，合理配置土地资源，优化土地利用结构，促进耕地保护，提高土地效益，积累资金，促进社会经济发展的目的。

2、进一步完善供应机制

推进土地市场建设，应进一步完善商业、旅游、娱乐、商品住宅项目用地招标、拍卖、挂牌方式出让的供应机制；积极实施工业用地招标、拍卖、挂牌方式出让制度；开展竞争性的基础实施和公共服务用地的招标、拍卖、挂牌方式出让的试点工作。

3、按照法制化、规范化、程序化要求，进一步扩大土地使用权公开出让范围

全力推进经营性土地招拍挂出让工作，使之不断规范、完善和提高，不断健全政府储备、统一供应、公开交易、市场配置的土地供应机制。按照法制化、规范化、程序化要求，进一步扩大土地使用权公开出让的范围。要制定完善经营性土地出让的一系列配套政策，在土地出让审批程序上更严格、更规范。要重点完善招拍挂出让土地的操作规范，细化工作程序，规范文书文本格式。同时，要规范土地市场。发挥地价对市场的调控作用，进一步加大对土地市场的监管力度，进一步加强后续的监督检查，对违反规定的依据相关法律法规严肃处理。